德日印“入常”：虽有拜登支持亦难如愿
作者：吾楼
每逢国际危机或地区冲突爆发，联合国大会有关安理会改革的话题就会被集中提及。今年的联合国大会也是如此。俄乌战争爆发后，俄罗斯在安理会多次行使一票否决权，促使美国再次将安理会改革提上议程。9月21日，美国总统拜登在联大演讲中提议增加联合国常任理事国和非常任理事国的数量，其中包括美国长期支持的一些国家的常任理事国席位，以及非洲、拉美和加勒比地区国家的常任席位。
在支持安理会扩充问题上，拜登暗指“某些国家”滥用“五常”一票否决权，影响安理会的可信度和有效性。与此同时，白宫匿名官员表示，美国支持德国、日本和印度成为安理会常任理事国。德国总理朔尔茨也在联大讲话中提出德国“入常”的计划。日本首相岸田文雄在联大会议期间会晤拜登时，也对美方支持联合国改革表示欢迎。
安理会改革是一个长久话题。在全球变暖、恐怖主义盛行和经济发展滞后、供应链断裂、核扩散等危机日益严峻之际，包括中俄在内的五常国家以及多个新兴经济体都支持对安理会进行全面改革，以适应21世纪地缘政治格局的变化。如果联合国安理会改革停滞，其合法性、权威性和有效性将受到更多质疑。
但多年来，就哪些国家应该加入，或者按照什么样的标准加入，加入后享受什么样的权利，各方都没有共识。比如，五常均在不同时间反对过印度“入常”。美国之前的立场是支持给予德国、日本和印度安理会常任理事国席位，但拒绝给予它们一票否决权。另外，不同国家之间的谈判和地缘政治利益考量也导致安理会改革问题越来越复杂，很难达成共识。
那么，美国此次再次高调提出联合国改革，支持德日印“入常”，目的究竟为何？这是不是意味着美国在安理会改革方面改变原来拖沓和模糊的姿态，开始担任领导角色？
自冷战结束开始，美国历届政府都支持某种程度的安理会改革，口头上支持一些国家“入常”，但具体行动上也有一些犹豫。冷战结束伊始，克林顿政府时期，美国便支持德日两国入常。小布什团队则将重点聚焦于日本。奥巴马上台后于2010年访问印度，高调支持印度入常。但私下，美国外交官关注的是联大会议上各国不同立场和美国利益的冲突。所以，这些国家的“入常”进程至今没有明显进展。美国也担心仓促扩员导致自身话语权被稀释。
无论口头上如何表达，美国领导人所支持的安理会改革标准评判始终以美国利益为准。安理会架构自1965年以来从未发生过变化，10个轮替的非常任理事国，来自不同地区，存在不同的利益诉求，很少能够统一发声，所以“五常”基本上决定了安理会议程。相关议程一旦五常点头，10个非常任理事国基本也会同意。只要保持安理会现状对美国有利，对美国霸权有利，美国就不会急于推动安理会扩员。美国会将其视为一个帮助分享美国负担、扩大自身诉求的平台。比如，在朝鲜核问题上，安理会就曾担任积极角色。即便是蔑视联合国的特朗普2018年也曾利用安理会这一平台对中俄发表不实指控，试图提振共和党中期选举选情。
但当安理会阻碍美国外部议程时，美国对安理会改革的态度就会改变。比如，在针对利比亚的军事干预中，巴西、印度和南非均抱怨美国滥用安理会职权。当时的联合国大使赖斯（Susan Rice）则批评这些国家的外交不总是令人鼓舞，消极应对安理会的改革以及这些国家的“入常”诉求。当美国实力相对下滑，独木难支的时候，就会推动安理会改革，主张加速扩员。俄乌冲突爆发后，由于俄罗斯的一票否决权，美国及其盟友转而在联合国会议层面谴责俄罗斯。拜登此次高调再提德日印入常，也是借俄乌冲突强化盟邦体系和印太伙伴关系网络。
俄乌冲突是新借口，
大国博弈是关键所在
美国、美国的竞争对手、甚至和美国的敌对国家都在呼吁安理会的改革，只是改革的方向不同。比如，中俄等一直支持在加大发展中国家在安理会的话语权；巴西、德国、印度和日本则通过组成四国集团（G4）寻求“入常”。其他国家对安理会改革嗤之以鼻，比如委内瑞拉、朝鲜、伊朗以及卡扎菲时期的利比亚，对安理会持批判甚至否定态度；土耳其总统埃尔多安则一直反对安理会，认为“一小撮二战胜利国“不代表全世界，联合国安理会无权决定人类命运；乌克兰总统泽连斯基则要求彻底改革联合国体系，并将俄罗斯从联合国安理会中除名。乌克兰政府甚至提出，安理会席位属于前苏联，而非俄罗斯。
在美国政客和学者眼中，安理会已经功能性失调，但就目前的国际形势而言，与其说是功能性失灵，还不如说是美国将与中俄的博弈聚焦于安理会。此次美国再提改革安理会，主要原因还是借俄乌冲突开展同中俄的大国地缘战略博弈。
俄乌冲突以来，有关限制俄罗斯“五常”一票否决权或将俄罗斯驱逐出安理会的声音越来越多。除了乌克兰政府挑动这方面舆论外， 美国和英国也在在联合国层面推动限制俄罗斯的五常权力。其中，英国政府今年3月对取消俄罗斯安理会常任理事国席位持开放态度。4月份，一项关于限制五常一票否决权的提案得到了57个国家的支持，美国当时也是唯一一个赞成该提案的五常国家，原因在于针对俄罗斯。
今年联大会议之际，美国驻联合国大使琳达·托马斯-格林菲尔德（Linda Thomas-Greenfield）再次提议对安理会进行扩员。她说，我们不应该维护一个不可持续且过时的现状，而是必须展现出弹性和妥协的意愿，以提高可信度和合法性。但就如何扩员，她未具体说明。她还称，拥有一票否决权的五个常任理事国“有着维护标准的特殊责任”，“任何常任理事国如果为维护自己的‘侵略行为’而行使否决权，就会失去道德权威，应该为此负责。”
托马斯-格林菲尔德此番言论暗指俄罗斯的否决权缺乏可信度和合法性。然而，就如南非外交部长潘多尔（Naledi Pandor）所说，仅仅因为俄罗斯就去批评否决权制度是虚伪的。此前一些人希望扩大联合国大会发言权的呼声从未得到支持，如今美方出现“联合国改革”的呼声，完全就是欺骗。西方媒体也普遍承认，在小布什任内，美国当时就曾不顾安理会决议，发动了伊拉克战争。托马斯-格林菲尔德坦承，美国自己也没有达到自己所设定的标准，她转而指出，自2009年以来美国只有使用了一次否决权，对以色列表达支持，而俄罗斯则使用了26次否决权。
德日印“入常”阻力
1945年《联合国宪章》设立安理会时只有5个常任理事国（中、法、英、美、俄）和6个非常任理事国。1963年，联大决定扩员，增加了四个非常任理事国席位，直到1965年正式生效，一直持续至今。非常任理事国任期2年，经联合国大会选举每年更换5个，不能连选连任。10个非常任理事国席位按地区分配：非洲地区3个；亚太地区、拉美和加勒比地区、西欧和其他地区各2个；东欧地区1个。由于非常任理事国不能连选连任，对安理会决议的影响十分有限。根据《联合国宪章》，要想成为常任理事国，不仅要得到全体联合国成员国中三分之二的多数通过，还得争取常任理事国的全票赞成。
也就是说，德日印能否入常，常任理事国的态度最为重要。
从美国的视角来看，推动日本、德国和印度“入常”各有阻碍和利弊。有利之处是日德均是美国盟友，印度则是重要印太合作伙伴，而且都是繁荣经济体和民主国家，符合美国对抗专制国家的战略诉求。但缺点是日本面临和平宪法的限制。德国虽是北约国家，但也面临一些军事限制，且一些国家以欧洲在安理会不能被“过度代表”为由，反对德国“入常”。印度的不结盟运动和G77（七十七国集团）领导地位也是一大障碍。印度所面临的邦困境和边境争端以及其核政策，也是其“入常”的阻力。
日本政府自小布什时期就受到美国政府的支持，但当时白宫国安团队对此也有分歧，时任国务卿鲍威尔以日本和平宪法为由反对日本入常。2022年5月，拜登访问日本，明确表态支持日本成为“安理会改革后”的常任理事国。其他支持日本入常的国家则是接受日本巨额贷款和投资的国家，比如蒙古、泰国、柬埔寨、马来西亚、印尼、新加坡、菲律宾和越南等。G4集团其他国家德国、巴西、印度以及法英两国也支持日本入常。澳大利亚以及太平洋岛国也支持日本入常，前提是日本增加对该地区的金融援助。中国明确反对日本“入常”。
印度也面临来自其他国家的阻力。在2011金砖国家会议上，中、俄、印、巴等国家联合发表了新德里宣言，中俄一致表示，支持印度、巴西和南非在联合国发挥更大角色。但印度媒体The Hindu将此解读为中俄支持印度“入常”。后来该报报道称，中国支持印度“入常”，但条件是印度放弃对日本“入常”的支持。这就意味着印度要放弃在G4机制下“入常”。
另外，G4及其背后美英等势力的支持，一定程度上削弱了由巴基斯坦、墨西哥、韩国、意大利等国组成的“团结谋共识”运动的势力，进而增加了G4国家“入常”的阻力。最重要的是，G4排除了一直寻求拥有一票否决权常任理事会成员国资格的南非，所以很难获得非洲国家的支持。
此次拜登提出德日印“入常”更多是一种口头立场的表达，并无清楚的路线图，更多是在俄乌战争背景下的一种应激反应和试水策略，很难说美国会在推动安理会改革方面担任起领导角色。之前这些国家面临的“入常”阻力仍然存在，它们同其他国家的分歧短期内也很难调和，也不会因为美国的口头承诺而轻易发生改变。
安理会是二战后联合国成立的产物，中俄作为两大常任理事国都拥有一票否决权，这是美国无法改变的事实。安理会仍是联合国最有效力的机构，且反映当今世界国际政治和军事实力格局。但拜登的做法则是将美国的盟邦体系“扩展”至安理会，充满意识形态对立的政治色彩，无法体现国际社会的公平正义。这绝对不是联合国多数国家所寻求的真正意义上的安理会改革。
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